《北京法学专家对珠海禁止、没收电动自行车合法性问题讨论会纪要》

junren

北京法学专家对珠海禁止、没收电动自行车合法性问题讨论会纪要

姜明安（北京大学法学院教授）：
我在这里讲三点。第一，今天会议的这种形式非常好，由律师事务所牵头，由行业协会、技术专家和法学家共同参加研讨，这体现了民主发展的趋势。民主的含义，就是人民当家作主，而人民应该是具体的，就像自行车协会、妇女协会、大学生等等，倘若离开了这些具体的人，离开了具体的组织，谈什么人民的参与？类似自行车协会这样的组织，也应该在人民代表大会中有相应的代表，否则就难以体现他代表相应人民的利益的职责。也就是说，能不能把我们的声音表达出来？对这个问题，不光是在中国，在外国也是如此。参与性民主是世界民主发展的趋势，议会受到政党的制约和各方利益代表的制约。因此，利害关系人，也需要通过各种讨论会、研究会等形式，把自己的声音表达出来，这才是真正的民主。
第二点，如何看待、分析、评价《珠海条例》。我们需要从两个方面来看待、分析。一是《珠海条例》的合法性，一是《条例》合理性。这两方面是有区别的。在制定法律、法规和规章的时候，我们需要更多地去研究、评价它的合理性，看它是不是符合人民的利益，是不是符合科学发展的规律，是不是符合以人为本的原则等等。但是，另一方面，当一项法律、法规和规章被制定出来以后，更多的就应当是研究和评价它的合法性。如果没有解决合法性的问题，那么根据《宪法》第六十七条的规定：人大常委会应当撤销同宪法、法律相抵触的行政法规和地方性法规。如果研究发现，不存在合法性的问题，没有违法，那只能由珠海的立法者被以上几位的发言所阐述的合理性感动了，自己主动将条例废除。但是，我们今天要探讨的是，要求人大审查撤销这个条例，所以，我们就必须找出它违反了哪一条法律。
第三点是，如何判断合法性的问题，也就是说，什么叫做合法，什么叫做不合法？对此，我有四点建议。
第一个建议是，我们首先应当考虑立法权限，即地方立法机关是否有权制定这个法规，如果没有权限、没有资格，那就绝对是违法的。在此，必须考虑地方立法机关在哪些问题上有权制定法规和规章。第二个建议是，在进行合法性审查时，我们必须考虑立法的目的——制定出来的法律是否与其立法目的相一致。在制定关于道路交通的地方法规时，我们的立法目的是维护交通秩序，减少事故，保护人民的生命、财产安全。为此，我们必须考虑：《珠海条例》的制定是否符合这个立法目的，还是实际上另有目的？第三个建议是，必须考虑地方法规是否符合上位法的规定，这一点非常重要。第四个建议是，必须考虑立法程序。立法有其特定的程序，这个程序是由法律规定的，因此，我们必须审视，地方法规的制定是不是按照法律规定的程序进行。如果在以上四个方面中，我们能够在任一方面找出存在的问题，那么我们就赢了。如果一个都找不到，那么即使说得再天花乱坠，那也不行。
关于能否在这四个方面找到瑕疵，我认为，《珠海条例》在以上四个方面都存在问题。首先从立法权限看，珠海特区的人大常委能够制定何种类型的地方法规，根据《立法法》和《组织法》，它有权制定地方性法规、经济特区法规。这两种法规是不同的，地方性法规必须与上位法保持一致，而特区法规是可以作一些变通，但变通是有条件的。地方性法规规定两类事务：一是地方性事务，象北京香山的事务，这是只有北京才会有香山的问题，而其他地方没有。但是，关于电动自行车的通行，这不是珠海才有的问题，这不是地方性法规范围的问题。第二是，为了执行法律和行政法规规定的事项，可以制定地方性法规。但我们的《道路交通安全法》并没有规定不允许电动自行车上路，那么，作为珠海的地方性法规，它执行的是什么？——不存在相应的上位法！对于珠海的地方立法机构来说，如果能够举出一个法律、行政法规，明确规定禁止某种非机动车上路的话，就可以为其制定相应的地方执行性法规提供依据，但显然不存在这样的法律或行政法规。而从经济特区的立法权限看，特区法规只能就涉及经济体制改革中的特别事务作出规定，在这里，特区立法既不能规定政治体制改革的事务，也不能规定关于交通管理的事务，因为这不属于经济特区权限范围内的事务。所以我认为，无论就地方性法规，还是经济特区法规的立法权限来看，《珠海条例》都存在问题。
第二是从立法目的的角度看，《道路交通安全法》第一条规定了立法目的，一是维护交通秩序，保证交通畅通；二是减少并防止事故发生；三是保护人民的财产安全。《道路交通安全法》的立法目的在于减少交通事故，但是禁止电动自行车上路，是不是最有利于交通事故的减少？对此，我认为，减少汽车，看起来更能实现这一立法目的。倘若所有的机动车都不上路，那恐怕是最安全的了。保护人民财产安全是《道路交通安全法》的另一个立法目的，而《珠海条例》的施行，使得电动自行车都成了一堆废铁。这些自行车是合法生产出来的，但是，由于珠海出台了这样一个地方法规，就让这些合法的东西成了一堆废铁！合法的权利受到了侵犯，应当怎么处理？如果合法的权益受到违法的侵害，应予赔偿；当合法的权益受到了合法的侵害时，则必须给予补偿。否则政府就会失去公信力，因为先前给厂商发了许可证，允许他们生产，但是生产出来的产品却成了废铁一堆，那么政府还有什么公信力呢？所以，政府对此应给予补偿。
第三，从《珠海条例》的内容上看，这一法规规定的内容是否符合上位法的规定。在这里，上位法——《道路交通安全法》规定的是，是否登记，而不是是否限制上路。这就意味着，有些非机动车是不需要登记的，而有些则必须登记，哪些需要登记，由上位法规定。同时，《道路交通安全法》第三条规定，制定交通法律一定要方便群众。什么叫做方便群众？《珠海条例》是否方便了群众？对于普通的居民来说，我买汽车买不起，骑自行车又太慢了，或者我体力有限，骑不动了，这部分群众是大部分，那么，禁止电动自行车会不会给大部分群众带来很大的便利？此外，《道路交通安全法》第四条要求，保障交通安全应与经济建设和社会发展相适应。而我们现在的经济发展到什么水平了？是不是大家都开汽车了？我们可以看到，这是合理性的问题。但是，我们现在的状况是，无论是珠海还是全国，禁止电动自行车是不是与经济、社会的发展水平相适应？也许应该过五年或是十年才有可能达到禁止的程度，况且，即使是十年之后达到了这个程度，禁止电动自行车对不对，恐怕还需要另说。但显然，至少现在还没有达到这个程度。
第四，从立法程序上看，《立法法》第五条、第六条作了相关的程序规定。第五点条规定了立法的民主程序——制定立法要通过各种途径让人民参与进来。《珠海条例》的制定，是否符合《立法法》第五条的规定？《立法法》第六条规定了立法的科学性原则，在《珠海条例》的制定过程中，在有没有经过专家论证？专家中有没有珠海的专家？有没有外地的专家？当地方立法机构在作出一个对相对人不利的行为时，无论是抽象行为，还是具体行为；无论是立法行为，还是执法行为，都应当听取当事人，即利害关系人的意见。在《珠海条例》的制定过程中，立法机构有没有联系自行车协会并听取他们的意见？
总之，我认为，《珠海条例》在权限性、目的性、内容性和程序性方面都存在问题。
杨小君（国家行政学院教授）：
我主要说三点看法。第一，珠海立法机关无权作出禁止电动自行车上路的规定。《立法法》规定了地方人大的三种性质的立法权：执行性的、地方事务的和特区授权性的。珠海这个条例明确说明，该条例是根据《道路交通安全法》及其实施条例制定的。因此，毫无疑问，《珠海条例》的性质属于执行性的地方性法规。而执行性的地方法规不能作出与上位法规相抵触的规定，这已超出珠海地方人大的立法权限。
第二，这个地方性法规和《道路交通安全法》的规定在非机动车的管理制度上相抵触。对于《道路交通安全法》规定的几种情形，需作简要的评价。这个法律的名称是《道路交通安全法》，而不是“环境影响评估法”，珠海人大制定的也是《道路交通安全管理条例》，所以，从《道路交通安全法》的规定来看，所涉及的所有非机动车和机动车的规定，都是出于道理交通安全的考虑。《道路交通安全法》规定，对机动车实行登记管理，非机动车部分实行登记制度。在《行政许可法》颁行以后，按照国务院法制办的解释，登记本身不是许可，而是对当事人民事权利的一种事实上的记载。所以，房屋登记、产权登记、婚姻登记和机动车登记都不应当是许可性的，而只是记载性的。权利不是经由国家机关通过登记制度授予所有人的，而是他/她本身就当然享有的一种权利。但我们现在的《道路交通安全法》，实际上对于登记制度，除了客观记载的法律含义之外，同时又衍生出许可的内容。也就是说，我没有给你登记，你就没有上路的权利，这实际上具有了许可的性质。我认为，《道路交通安全法》对机动车和非机动车登记具有两重含义：
第一重含义是，机动车是绝对要登记后才能上路；非机动车则是部分进行登记，部分不需要登记，但是上路、不上路的权利，不是《道路交通安全法》授予的，也不是哪个法律给的，是车的所有人自己的权利。而登记程序，实际上是在于限制所有人的权利，这种登记制度是对私人权利的限制，只要不限制，你就可以行使。据此，登记并非授予当事人权利，而是限制当事人权利。
第二层含义就是，对于非机动车登记与否，哪些需要登记，哪些不需要登记，这项授权由省一级人民政府划定范围。按照上述两层含义的解读，如果对非机动车不登记，那么就当然允许上路，登记的才进行限制，所以，从这里面根本不能得出结论说，哪一级人大和政府有权禁止公民本身所享有的权利，《道路交通安全法》的有关规定就是这个含义。而《珠海条例》的规定非常明确，它是禁止作为非机动车的电动自行车上路行驶，这与《道路交通安全法》第八条和第十八条的规定直接相抵触。
第三，《珠海条例》涉及到政策导向和实质正义的问题。按照《行政许可法》第四十一条的规定，行政许可如果没有区域限制的，在全国范围内都有效。因此，对于生产厂家来说，我生产电动自行车已经获得了许可，这个许可是在全国范围内都有效的，但是，生产出来后这个地方不让上路，那个地方不让销售。这对于生产厂家来说，拿到的许可就被限制了，而这样的限制又有什么法律上的依据？
杨建顺（中国人民大学法学院教授）：
电动自行车这个事情，我很早就关注了。从2003年福州开始限制电动自行车上路以来，我就一直关注这个问题。我觉得这是一个非常具有代表性的问题，它让我们看到了政府在执法、立法和政策制定等方面存在着很多问题，并且它给整个行政法学界提出了很多值得研究的课题。
首先，从合法性的角度看，在这方面，姜教授和杨教授都已经作了很充分的阐述，我也认为，《珠海条例》的规定的确是不合法的。针对《道路交通安全法》第十八条的规定，杨教授刚才作了两层次的分类解读。由此可见，《道路交通安全法》并没有授权珠海地方立法机构就是否予以登记的非机动车的种类作出规定。《行政许可法》规定，符合法定的条件标准，行政机关应当作出准予行政许可的书面决定。因此，只要电动自行车符合标准、满足技术要求，政府就应当予以许可。同时，《行政许可法》第八条规定，不得擅自变更行政许可，这里强调的是保护原则。那么，对于生产厂家、销售商来说，你先前让他生产、销售，后来有这么多人拥有了电动自行车，现在却禁止，不允许使用，这种政府执政的模式应该改变。《行政许可法》规定，如果变更了行政许可，应当给予补偿。但是，珠海地方政府在未作补偿规定的前提下，就改变了行政许可，这实际上违背了信赖保护原则，违背了诚信政府的基本宗旨。电动自行车不予登记，在这里是一种政府执政理念的问题。在这个问题上，《珠海条例》的规定中还有一个让人难以理解的是：违者将被扣车、罚款500元，逾期不接受处理的将没收车辆并销毁。这实在是对财产的亵渎！无论政府有什么样的理由，都难以解释为什么必须采取销毁财产的方式处理问题。在这个问题上，政府有必要进行反思。
其次，在关于禁止电动自行车上路的立法理由上，我觉得珠海地方立法机构既没有经过深思熟虑，在参与方面也严重不足。在关于该条例的新闻发布会上，有关官员的回答令我震惊，我认为，应该对这些官员的回答予以反思。就立法的民主参与而言，通过这种参与，真正能体现出各利益相关人的立场，真正能把他们的意见反映出来，参与的目的就达到了。但前提是立法必须要向全民公开，民主的目的在于达到科学的立法，达到一个可为各方接受的立法。电动自行车在珠海的用户有四万多人，利害关系人这么多，就不管不问的白白销毁，这样的做法，从立法程序上到观念都需要深思。
第三，《珠海条例》反映出立法机关的视野狭窄问题。在电动自行车的上路问题上，政府仅仅考虑到管理，却没有考虑到电动自行车这样一个大的产业，这个产业能够形成一种产业链，能够为很多老百姓提供就业的机会，推动整个中国的发展，推动中国在世界上处于有利的发展地位……这方面的考虑都有所欠缺。我认为，在这个问题上，需要分门别类地具体对待，不要搞一刀切。在规划上，应具有前瞻性和可持续发展性。
特别是，要充分考虑立法程序的民主性、科学性和专家参与的全面性。有些时候，立法机关可能也会找专家论证，但往往只是某一方面的专家，没有全面的专家参与。所以姜明安教授一开始就谈到了我们这次研讨会的重要性，我们首先是听取了技术专家的介绍，之后再来谈合法性的这个问题，这是非常必要的。总之，我认为，在《珠海条例》中，我们需要反思的地方非常多。
王敏远（中国社会科学院法学研究所教授）：
我说两点意见。第一，我看了我们律师事务所提出的建议书草稿，我认为这是一个很好的建议书。这个建议书对于所针对的问题进行的剖析及提出的解决方案，都很有价值。问题是很有意义的，方案也是很有建设性的。同时我认为，珠海这个条例千万不能让它成为一个恶劣的先例，一旦成为先例的话，后果相当严重。不论是对于我们国家电动自行车的发展，还是对于法治政府的建设来说，这种违法的状况，都不能容忍它成为一个恶劣的先例。
第二，我想谈一下我个人关于《建议书》的看法。总体来说，将《建议书》归纳起来，应该是就两个方面对《珠海条例》提出的建议。一是对《珠海条例》进行实质性审查，一是进行程序性审查，刚才姜明安教授也谈到了这个问题。但是我认为，我们的重点还是应当放在实质性审查部分。对此，我的看法是，我们国家对于程序性的问题还没有重视到这一程度，会仅因为程序方面存在问题，就撤销一个地方性法规或者行政法规。当然也可以从这个角度推动审查的力度，我并不是认为不需要对该条例进行程序性审查，而是强调，我们的重点应放在实质性审查方面。
那么，针对这个问题，实质性审查的重点又在哪里？我想，除了大家已经提到的意见外，我建议对建议书的第三个问题，至少在标题上就把它突出出来，同时在内容上，也应作相应的调整。现在用的标题是，“珠海立法机关全面禁止电动自行车登记上路的立法理由并不充分”。在我看来，这里的问题并不是立法理由不充分，而是立法理由存在严重问题。对于道路而言，只要有非机动车，你就必须为它设路。这就好比盲人行路就应当有盲道，这其中的道理是一样的。只要发展到了一定的程度，人们认识到残疾人的通行问题，就应该为盲人单设盲道。但是在珠海，我们现在看到的情况却是，已经有了非机动车道，却还要撤销、禁止非机动车的行驶。
另外还有一点就是，电动自行车上路是否构成道路交通危险的问题。我觉得大家刚才说到的一些数据很能说明问题。对于珠海地方立法机关来说，电动自行车到底构成了什么样的危险，你必须拿数据来说话，如果没有数据的话，这本身就是一个不折不扣的问题，而不是立法理由不充分的问题。所以，建议书在这方面的表述有缺陷，我建议在内容上应加大力度，在标题上也要更鲜明一些。
最后我还要补充一点，建议书附件的第三大类，是关于电动自行车的安全性能、环境保护等方面的意见书，这个意见书是由中国自行车协会、全国标准化中心等机构提供的。由于我没有看到这个意见书，所以我不知道其中的内容是什么。但是我想，刚才大家讲的很多东西，也应该在这里得到反映。电动自行车作为一个很好的民族工业增长点，我们国家打算对此采取什么样的态度？这对于国计民生，对于公民，特别是钱不多的公民来说，从公民的权利和利益的增长等诸多方面来说，我觉得都需要我们在附件里作出重点说明、阐释。全国人大在进行审查时，如果没有这种实质性的材料——这些能够体现出《珠海条例》的相关规定对电动自行车工业造成的损害，对公民权利带来不利影响等内容丰富、具有数据和说理性很强的附件的话（当然法理分析非常重要，但我对于法理分析能否起到这样的效果，表示一定程度的怀疑）——建议书在说服力上就打了折扣。因此我建议，我们要在附件上下大功夫。
莫纪宏（中国社会科学院法学研究所教授）：
这个建议书，我觉得立意是非常好的。严格地讲，我认为这是一个宪法问题。而这个问题又是我们法学上这么多年来没有解决的问题。根据《立法法》的规定，东方公益律师事务所向全国人大提出合法性审查的建议，但是这里涉及的问题是，合法性审查以及合宪性审查，这是一个专门的技术问题，长期以来在宪法理论上缺少对合法性审查和合宪性审查的标准方法的研究。还没有形成一个被大家所接受的，或者说基本上是空白，仅有一些零星的介绍，我们目前的行政诉讼又不能够进行合法性审查，法院也没有做过这样一种尝试。行政复议中虽然可以审查那些决定，但目前的情况是，国家法制办虽然实际上撤销了许多这类规定，然而从来不说都撤销了哪些规定。所以在制度上，从全国人大常委会到国务院，也拿不出合法性审查的标准。既然没有标准的话，就要进行理论上的探讨。我觉得东方公益事务所尝试合法性审查的思路是非常正确的，但还需要更细一点。我们提出合法性审查的理由，有的地方需要斟酌。这里有一个非机动车可以依法上路的原则，然后登记种类授权原则，符合安全标准原则，行政许可原则。我看这里面的理由，论证是依据一般的法理理由，主要是考虑的思路角度不是很充分。
第二个，就是关于珠海市人大常委会制定这个条例，对于其本身有没有这个权限这个问题也不能进行判断，为什么呢？尽管《道路交通安全法》讲，关于依法登记的种类，由省、自治区、直辖市根据当地情况规定，但我国立法体制比较复杂，珠海市是有经济特区立法权的，这个特区立法和全国人大的授权，到底是什么关系，现在搞不清楚。法理源头上都讲不清楚，还想进行合法性审查是不可能。所以这些都应该在合法性审查之外的，无法进行审查。所以我觉得在合法性程序上基本上没有办法挑战这个管理条例。
关于合法性审查和合宪性审查，在美国也好，日本也好，都有一些标准，首先包括合宪合法推定原则。这个《珠海条例》的合法性审查，你说不清楚，拿不出一个制度的依据，法理上也不能完全说得清楚，在合法性上挑战是不太可能的。第二个就关于合理性的问题，刚才很多专家也说了，就是电动自行车上路权的问题，我觉得论证这个问题的时候，不能这样去论证。很多专家也都讲了，论证了电动自行车在很多方面的好处，我也同意。但不能说电动自行车有什么路权，这个权利是为人设计的，要把路权放到道路安全参与人里面，路权的分配机制上面，怎么来确定路权在不同的道路交通参与人中进行分配，这里就有个公共利益的衡量，实际上就有多少人开车，多少人走路，又有多少人骑自行车。这时候就有地方公共政策进行平衡的问题。我觉得合理性方面还有点欠缺。实际上应该通过立法的民主程序来解决。立法的民主程序没有做好，导致部分人利益没有考虑，这是立法的问题。实际上作为公共政策，制定这个条例的时候，人大常委会应该举行广泛的立法听证会，听取各方的意见以后来进行权衡。合理性问题完全可以在利益平衡，内部机制协调的法理中解决。所以我个人觉得，电动自行车的路权问题，要化解成道路交通安全参与人的路权，主体的路权，是不同人群的路权。立法机关基于公共利益和不同利益平衡作出最后的立法决断。所以这个问题要是讲合理性的话，合理性最后还是通过民主程序来加以消解，而不是说强调某个单方面的利益需求，我觉得对这个问题合理性审查，单方面提出电动自行车怎么好，有一定的合理性，但这个合理性不是在法律程序中间加以对抗的合理性，也不能单方面的对抗，必须要在立法程序中间加以吸收。
总的说来就是，咱们的这个思路是很好的，但是我们要作为一个公益事务所提出一个让人大常委会能够心服口服的审查意见的话，不论是对合法性的挑战，还是对合理性的挑战，我们还要再慎重一点，搞得再细一点，至少来说，抓住一点让人大常委会一看，这个问题确实麻烦。我个人认为，在珠海这个问题上，立法程序不民主，使得一部分人的利益需求没有得到实现，结果这个问题闹得沸沸扬扬，我们是不是从另一个角度，怎么扩大立法的科学性和民主性，更好的平衡各方面的利益。这是在民主体制下我们表达自己需求渠道。
周汉华（中国社会科学院法学研究所教授）：
对于电动自行车的问题，记得两三年前，我也针对北京市当时的规定讨论过。因为前面几位教授都讲了法律上的合法非法和合理性，各位技术专家也都讲了，这些观点我也都同意。我就补充谈一点自己的观点：这是不是问题？这到底是一个什么问题？我觉得这还是一个问题，就说对电动自行车也好，还有很多地方禁止摩托车，也包括实际上现在包括对汽车采取什么样的政策——比如说，上海通过拍卖——都是一个问题。用现在的管制理论来说，是一个外部性的问题。就是因为外部性，政府必然要干预，在电动自行车问题上，涉及到两个外部性。一个就是大家最常见的所谓的网络的外部性。因为我们现在要使用电动自行车、汽车必然对路权产生影响，所以它有一个网络外部性问题。在珠海表现的更明显，那就是，是不是有这样的路，有的地方就没有路。大家争论汽车更多的也是网络外部性。另外一个，还有一个环境的外部性问题。实际上主要就是这两个外部性问题。环境的外部性是说，如果你会造成环境的污染，实际上骑电动自行车的人是不用承担这个成本的，是由社会来承担这个后果。从这个角度来说，电动自行车是一个非常经典的、构成一个问题的领域。这时候就要讨论，对这样的问题，政府如何来考虑这样的问题，以及如何对这样的问题来寻找出路。我觉得这一点是政府在尽一个责任，如果政府不管，就说汽车也好，摩托车也好或者说电动自行车也好都不管，那当然反倒是不负责任的。我认为，从管制的理论来分析的话，政府是应该管的。
现在值得讨论的就是说，面临各种各样的外部性的问题的时候，应该怎么管，不光是一个电动自行车，要推而广之所有领域。我感觉面临这样的问题的时候，政府应该有三种手段。一种就是所谓的技术手段；一种是所谓的经济手段；再一种就是我们今天所讨论的，或者叫行政手段，或者叫法律手段。实际上政府是有选择的，在这三种选择当中，显然最开始应该是技术手段或者是经济手段。因为技术手段或者经济手段与行政手段相比，成本更低，达到的效果更好，能够让市场主体本身发挥更大的积极性。从技术手段上说，电动自行车的技术规范很明显，因为道路交通安全法已经规定了，不超过15公里。我们需要通过一些技术手段，比如说，你的车速、重量、电池通过技术手段解决，那么就没必要通过行政手段去解决。也可以通过信息披露的方式，告诉你，这个电池到底是什么样。政府现在并没有采用这样的手段，就是没有用技术手段。技术手段或者经济手段的一个好处就是，不同的企业都可以调动他的积极性。企业比较差的就被淘汰掉了，市场就会淘汰它。如果直接用行政手段，就是眉毛胡子一把抓，好企业、坏企业全部用一个棍子把它们都打死。经济手段也是一个很好的尝试，我们在电动自行车问题上，是不是可以考虑经济手段。这也是起到一个奖优罚劣、市场调解的作用。事实上，我们的政府也没有考虑用经济手段来解决问题，直接一下子就跳到了行政手段上。而且，即使在行政手段中，也应该有一个渐进的原则，或者行政法上叫比例原则。行政手段上的最后一招就是全面禁止。现在的状况是，其他的管制手段都没有用，就直接采取禁止，这样造成的负面的效果就太大了。所以我的第一点意见很明确，那就是，政府应该考虑这个问题，由于这是一个外部性的问题，所以政府应该管，通过立法或者其他手段来管理。但在管的过程中，目前太简单化了，使用了一个强度最高的方式造成的作用反而是不好的。管制手段我们可以借鉴，比如强制回收铅酸电池等等，但我们的政府现在都没考虑这个问题。
另外，还有一个就是全国的统一市场问题，实际上，在电动自行车的市场上很明显表现出来的一个趋势就是，江浙一带的地方电动自行车发展得非常快，发展的环境也非常好，所以这些地方不会出现禁止电动自行车的问题，因为是输出省份。而没有电动自行车生产的地方，往往是限制比较多的地方。那么如果这样发展下去的话，中国就必然存在一个经济结构的问题，会自然形成一个产业链。如果都按照我们现在的做法，就会出现生产电动自行车的地方使劲推动这个产业的发展，不生产电动自行车的地方，使劲限制电动自行车的发展。但中国的产业结构，应该是全国一盘棋的，社会分工的一个必然结果是要形成合理的产业结构，否则各个地方会形成很可怕的地区分割，这是一个很大的问题。
张明杰（中国社会科学院法学研究所教授）：
我想从以下几个方面，特别是从几对具体的权利关系来看这个问题的公益性。
第一点就是，关于电动自行车行业的生存权、发展权，和消费者的使用权或者公众的消费选择权问题。刚才专家也讲了，电动自行车行业是一个新兴的，而且是一个经济的增长点，并且举了很多很具体的例子，比如说，有多少自行车的生产量、出口量和使用量等等，我觉得这些本身并不构成它的公益性基础，或者说我们在讲这个建议书的时候作说明理由的时候，我觉得这不充分。我也可以举个例子来说明，前几年我们跟周汉华教授做过一个中国烟草行业方面的一个研究，可以说烟草是我们中国，不说最大但也相当大的一个产业，我们整个的军费开支可能是要靠烟草行业来支持的。但事实上，在很多地方，比如说饭店、办公室，很多高级的场所是禁烟的，那么这样禁烟的规定同烟草行业的发展和生存是不是存在冲突？确实是有冲突的，但为什么可以这样做？也就是说：并不是说你的产业本身占国民经济的总值大、消费者群大、产量大，就具有公益性。不能这样去判断，所以说从这一点上来说，就是自行车协会，还有电动自行车的厂家，如果仅仅以行业的利益去强调它的公益性，至少不是很充分，但是它的公益性也可以说是涉及到就业的问题，这些行业中有多少工人等等是可以考虑的因素，但这也不是绝对的，因为你还可以转行业。但是为什么我们在这里要把它作为一个公益性的问题来谈，公益性在哪？我觉得是在于消费者的选择权。你要看这个行业的发展是不是能够满足、支持一种合理的、符合社会进步的消费需求，抽烟不是一种合理的、符合社会进步的消费需求，所以饭店、办公室禁烟是可以的，但是使用自行车这种消费选择权是不是符合社会发展的？刚才有很多专家讲了，我觉得这个不需要懂得法律，仅从一个一般的、正常的人的想法是什么样就可以得到答案。我问我儿子，我儿子是一个高中生，我问：“一个人走路、骑自行车、坐牛车或者骑着狗，有没有实质的区别。”他说：“应该没有太大差别。”但原则就是，你这个电动自行车不能对别人造成危害。所以，这就是为什么说骑电动自行车是符合社会发展、符合人的基本需求的一种权利。那么这样推导下来就是，电动自行车行业的要求还是具有公益性的，但是行业的发展和利润并不构成公益性，这是第一个问题，就是从自行车行业的发展权、生存权和消费者的选择权来分析。
第二个公益性问题，为什么珠海的这个问题我们这么关注，而且要去跟它斗争？就是说，纳税者对于公共政策制定的参与权和公共政策制定者的决策权的关系，既然是公共政策的制定者，那你首先要考虑公共政策的对象是谁、会影响到谁，这里很重要的是纳税人，纳税人能不能参与公共政策的制定，这就体现到底有没有公益性，政府是人民的政府，怎么证明代表了人民的利益，这要有一个程序，这个方面也是有问题的，它并没有体现公共利益、保护公共利益，这是第二个关系。
第三个就是公共资源使用者的权利。马路是公共资源，不是政府的，也不是汽车所有者的马路，它是大家的，所有生活在那个地方的人或者是将要到那个地方去的人，大家都有共同的这样一种权利，而不是只有有钱人才有，能在马路开奔驰，穷人就不能骑个电动自行车，这是大家共有的权利，无论有没有自行车道，这是一个政策的调节问题，比如说我们在三环上，就不能骑自行车，这是对的，为什么？这就像周老师刚才讲的，他有一个政府的调节问题，哪些地方能走、哪些地方不能走，政府是可以做这样规定的，但是你能不能全面禁止？包括我们大家都没有讨论，现在还没有三轮车协会，事实上在珠海，人力三轮车也不能上路。那我也问我儿子：“三轮车能不能上路？”他说：“没问题。”你可以规定在小路上走，但不能说绝对不能上路，我觉得这也是个问题，所以珠海的这个条例还有三轮车的问题，你为什么要限制它？你可以限制它的使用范围，比如说，你可以在小路上走、几级公路上走，但不能说三个轮子就不能上路。所以作为一个公共资源的公路，大家是有分享公路的权利，而不能说只有富人才有，否则也太过分了。所以大家可以分享这个社会资源，而且在立法上也要对他们平等对待，或者叫公平对待，即便不能平等，把公路分成三份，那也可以公平，比如说：某些路上，你不允许汽车走；某些路上，你不允许行人走；某些路上，你还可以不允许自行车走，这是完全可以的，但是你要一个合理的选择，这是第三点，就是所有的公路资源享有者或使用者之间的平衡。
第四个问题就是，道路交通管理者和被管理者，或者道路交通使用者这样一种权利的平衡，在管理中，刚才周汉华老师也讲了，管理是一种服务，不是压制，不是为了管理的目的而管理，如果是这样的话，不如把所有的车都取消，这显然不是最好的管理，为什么不是最好的管理？因为必须考虑，管理的目的是什么，能够畅通、能够完成每个人交通的要求，达到他所要去的目的。这样就有一个均衡的问题，在某个地方可以有选择，不如说，鼓励汽车发展，鼓励自行车的使用，但是管理者和使用者之间，绝对不是一个使用者没有任何发言权的，管理者可以为所欲为，想怎么样就怎么样，不应该是这样的关系，管理者的管理目的，是为被管理的对象服务，而不是说，简单的遏制和限制他的消费行为。
刘俊海（中国社会科学院法学研究所教授）：
我认为，《珠海条例》是一个违宪性的立法文件，因为不管是从立法的形式看，还是从内容看，以及从立法文件的正当性和合理性来看，它都存在着相当大的问题。
从合法性来看，这个条例曲解了《道路交通安全法》第十八条关于“依法应当登记”这六个字的含义。因为，登记不能被解释为禁止。如果对私人所有权的立法态度做一个区分的话，可以说，第一是不登记；第二是要登记；第三是要限制；第四是要禁止。立法既然没有明文禁止电动自行车上路，没有明文授权对于禁止可以制定地方性法规，可以没收电动自行车，那么这个地方法规就是违宪的，这一点当然是可以确定的。
第二，从提升法律品质的角度看，应当重视刚性法规的公共产品属性问题。如果要把地方性法规的竞争力做一个排名榜的话，我把地方法规分为五档：第一档法律是兴利除弊性的。又兴利又除弊，既考虑了公共利益，也考虑了私人利益，而且还能预防弊端，补救弊端。第二等法律是只兴利，不除弊。第三等法律，是只除弊，而不能兴利。第四等则既不能兴利，也不能除弊，是个没用的法。第五等是法律除利兴弊，把利铲掉，把弊制造出来。这样的法律，既不能增加公共利益，也不能增加个人私利。对于这样的地方法规的出台（既除利而且还要兴弊的话），我觉得这个法规就很有问题了。对此，我们可以对照《珠海条例》看一看：从除利的角度来看，消费者自由选购电动自行车的权利，使用电动自行车的财产所有权受到了剥夺，生产厂商生产电动自行车的经营权受到了限制，投资者投资电动自行车行业的投资自由，实际上也变相受到了限制，剥夺了终极投资者自由投资的权利。电动自行车看起来好像是件小事情，但是，小事本身蕴涵着大道理，能不能在灵魂深处闹革命，这个问题的关键，还是涉及到公权和私权的关系。我过去一直认为，侵害私权的侵权人，似乎都是民事关系中的私法主体，但是现在看来，侵害私权的主体，正越来越多地被我们公权力的执掌者占据了主流。那么，怎么实现公权力的角色定位呢？我很赞同刚才几位教授，包括他们所谈到的服务型政府的概念。我把政府服务型的角色概括为五个层次：一是尊重型的服务；二是保护型的服务；三是引导型的服务；四是促成型的服务；第五是给付型的服务。
对于这五个层次，尊重型的服务的实质是尊重市场自由，尊重民事主体的自由选择，尊重商法自治，尊重商事行为的自由，尊重所有者的财产权。但是现在，我们的地方政府的错误在于什么呢？是一种无限政府的思维定式，即我是全能者，我什么都懂，可是，政府和市场相比，谁的智慧更大？既然我们已经选择了建立和完善社会主义市场经济体制的康庄大道，我们就应当坚信市场的智慧，坚信市场主体的智慧。
第二，对照保护型的服务，珠海特区政府做到了没有？保护电动自行车产业的交易秩序和公平竞争秩序，地方政府做到了没有？我觉得做的还是不够，包括电动自行车产品技术标准问题，政府出台的怎么样，这些都不清楚。第三，从引导型服务来看，包括所考虑的能源政策（作为能源消耗产品的替代物，电动自行车既环保又节能），那么我们政府应当做些什么？运用经济杠杆、信息披露来鼓励、引导政策，在《珠海条例》及其出台的考虑中，我们都看不到。现在我们特别提出建设和谐社会，建设节约型的社会，但引导型服务应该相应出台，包括政府的行政指导措施，而在这里显然是缺位的。第四是促成型的服务，也就是说，政府要帮忙，而不能帮倒忙。但是，在电动自行车的问题上，现在在市场准入和市场准出方面，政府一方面给你发放牌照，一方面又不允许你去销售，不允许你使用。我觉得促成型的服务做的不够。最后从给付型的服务来看，对于老年人、残疾人，政府应当提供一些必要的福利，那么能不能把这些也纳入到政府采购市场的范围内，我觉得这也很重要。
我认为，在依法治国的时代，地方公权力的执掌者应当打造以下几个理念。一是法治的理念，特别是有限权力政府的理念。政府应当是最守法的主体，而不应当成为最不守法的主体。但是在珠海，我们看到的却是，法规是人大通过的，但草案是政府起草的。我认为在这里，至少《立法法》、《道路交通安全法》这几部法律没有得到很好的学习、领会。二是应打造诚信的理念，政府一方面允许生产，另一方面又禁止使用，这里存在着是否诚信的问题。三要打造勤勉政府的理念，面对交通拥堵的难题，政府应当面壁思过，提升自己的治理水平和执政能力。看看城市规划有没有问题，道路交通设计有没有缺陷，发展小轿车的政策有没有问题。第四，应该打造一个公正政府的理念，一碗水端平，对汽车、电动自行车和人力自行车都应该一视同仁。不该先把非机动车道废掉，然后再说电动自行车挤占机动车的车道。第五，应当打造民本政府的理念，不应当以钱为本（小轿车基本是收入高的人的出行工具），而应当打造一个便民、民本的政府理念。最后一点，我认为，应打造透明政府的理念。因为政府的智慧是有限的，如果说，《珠海条例》在制定之初，能够运用听证会制度来发挥群策群力的作用，那么关于电动自行车不环保、不节能的问题，估计也就能够不攻自破了。这里最后想说的是，作为法律制度的需求者，社会公众是有权利参与其制定过程的。

运河

地方ZF往往从个人意愿出发考虑问题，出台法规。

winding

[这个贴子最后由winding在 2006/04/04 03:27pm 第 1 次编辑]

《珠海道路交通管理条例》对宪法保护公民财产使用权益的规定是一种亵渎？

珠海立法者没有经过正常法律程序，就定出可以对公民私有财产电动车，实施没收和销毁。
实际上就是亵渎公民财产的，是违背宪法的条款，对立法合不合乎宪法基本原则，理应该慎重。
2006年5月1日生效的《广东省道路交通条例》中没有规定可以任意禁止电动自行车上路，该全省的法律法规规定：广东省各城市如果要禁止电动自行车上路，必须公开征求市民的意见。否则禁令可以视为无效。